北京市丰台区人民政府关于印发《丰台区“十四五”时期城乡一体化发展规划》的通知

规划依据：

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划的建议》；

《全国乡村产业发展规划（2020-2025年）》；

《北京市国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要》；

《北京市“十四五”时期乡村振兴战略实施规划》；

《北京城市总体规划（2016-2035年）》；

《丰台区国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要》；

《丰台分区规划(国土空间规划)(2017年-2035年)》等。

一、规划基础

“十三五”时期，是深化农业供给侧结构性改革、实施乡村振兴战略、推动城乡一体化发展的关键时期。在丰台区委区政府的坚强领导下，全区上下牢牢把握首都城市战略定位和丰台区功能定位，加大统筹协调力度，通过重点功能区和重大项目建设、重点村城市化、棚户区改造、城市化统筹试点等途径，城乡一体化发展取得了明显的进展。

（一）“十三五”时期城乡一体化发展进展

1.疏整促牵引发展模式转变，新业态带动经济平稳发展。

“十三五”时期，以疏解整治促提升牵引农村经济发展模式转变，以重点功能区建设带动新业态发展，农村经济平稳有序发展。

集体经济收入稳步增长，农民收入不断提升。村集体经济总收入从2016年的120.85亿元增长到2020年的173.95亿元，年均增长9.53%；农村集体经济利润总额达22.57亿元，同比增长161.8%，集体资产实力不断增强；农民人均所得由2016年的26617元增长到2020年的38260元，年均增长9.50%。

疏解腾退加快，特色集体产业创新发展。全力推进疏解整治促提升专项行动，严格落实禁限产业目录，高效集约利用腾退空间，农村地区疏解一般制造业28家、“散乱污”企业19家、区域性市场14家，传统畜禽养殖业全部退出；聚焦金融科技、高端商务、物业服务等产业，形成了恒泰中心、首汇广场、中都科技、国数基地等一批楼宇经济和科技企业孵化基地；以新发地市场、岳各庄市场为代表的龙头企业以“市场+农户”的新型产业化经营模式打造农产品供应基地，构建首都农产品安全供应体系；积极发展集体土地建设租赁住房，通过市场化运作，激活集体土地要素潜能，带动集体经济发展，已有7个项目正式开工建设，其中成寿寺集体土地租赁住房项目是全市首个投入运营的项目。

一产与三产融合加速，河西生态休闲发展方向明晰。提高农业补贴标准，加强农田保护和监督，对符合条件的永久基本农田给予生态保护补贴，并对设施蔬菜、经“三品一标”认证蔬菜给予额外补贴；强化农产品质量安全监管，有序推进食用农产品合格证制度试行工作、农产品“三品一标”认证和农业标准化工作；在保护耕地、落实粮菜生产任务的基础上促进休闲农业发展，以市民农园、休闲采摘、京西花海和稻乡为基础，挖掘历史文化，融合农科、农文、农旅，打造有特色多层次立体化的休闲农业发展格局，南宫温泉、怪村佃起等村的“市民农园”、油菜花海等休闲农业园区和采摘节、丰收节等农业节庆活动深受市民喜爱，并形成了良好的经济、社会、生态环境和科普示范效应。“十三五”时期，新增星级休闲农业园4个，农业观光园累计接待人次达881万，累计总收入达6.27亿元，农村地区三次产业比例调整为0.7：17.8：87.5。

2.区域统筹效果初显，土地利用日趋集约。

“十三五”时期丰台区着力加强农村土地的统筹利用，将土地资源和劳动力安置指标向重点功能区及周边配置，城市化稳步推进，土地利用日趋集约。

依托城市化统筹试点和重点村改造，一绿地区城市化稳步推进。截至2020年底一绿地区完成宅基地腾退758.27万平米，占宅基地总建筑规模的88.67%；实现土地入市建筑规模1276.99万平米，占规划入市规模的56.1%；按规划实现产业175.25万平米，占规划产业规模的23.22%；实现回迁房竣工783.37万平米，占回迁房规划面积的68.23%；回迁安置人口12.67万人，40个村基本完成回迁上楼任务，占比78%。实施绿化22.21平方公里，占应实施绿化面积的62.07%。

创新工作方式，棚户区改造项目成效显著。通过完善制度、出台政策、多元化安置、深入宣讲等工作方法的创新协同推动棚改，2013年至2020年丰台区共启动16个集体土地棚改项目，实现改造签约住户约2万户，完成房屋拆除面积约218万平米；实现棚改安置房开复工227万平方米、竣工约67万平方米；通过政府棚改服务融资模式落实12个项目贷款约630亿元，融资额度全市第一；以卢沟桥乡岳各庄-靛厂等棚户区改造项目为试点，建立了"肥瘦搭配"的有效实施机制。

统筹利用产业用地，二道绿隔试点取得进展。统筹利用产业用地，探索二道绿隔试点取得进展，以长辛店统筹利用集体产业试点为依托，在细化梳理镇域范围内人、地、房、产情况的基础上，总结“历史账”，细算“规划账”，对表“时间账”，落实民主程序完成联营公司组建，同时编制完成长辛店统筹利用集体产业用地试点实施方案，并成为全市首个方案通过市级部门联审并报市政府审核的街镇统筹利用集体产业用地试点项目。

3.体制机制改革深化，农村发展活力进一步释放。

产权制度改革进一步深化。2018年完成街镇级集体经济产权制度改革，建立了“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度；先后出台征地补偿费管理办法、资金资产资源管理和监督工作意见、租赁合同管理办法、规范农村集体经济组织产权交易实施意见、财务预算管理办法等规范性文件；加强农村审计，通过率先引入专业机构参与集体经济组织专项审计，对涉地经济合同进行清理整顿，进一步规范集体经济合同文本及签订流程，聘请律所对新签合同进行审查；全面推行农村征地补偿费专储账户管理模式；建立健全集体产权交易平台，农村产权交易平台交易量连续四年位列北京农交所资产类项目成交首位；全面开展农村集体资产清产核资，在此基础上每年开展集体资产年度清查。

积极探索集体产业用地统筹使用和多用途经营。创新街镇统筹集体产业用地利用，总结推广了卢沟桥乡C9项目跨村土地置换、入股联营的统筹发展模式；大力推进集体产业用地多种途径经营，探索自有资金建设自主运营（委托运营）、土地使用权作价入股与国企合作联营及经营权出租与社会资本合作建设等模式，大力推动集体土地租赁住房项目，切实盘活集体土地资源，保障农民长远收益。

农村集体土地和房屋管理不断加强。对大棚类设施农业项目、农业园区、占用耕地的非农设施开展排查清理，建立台账，并全部整改通过市级验收，农村自然资源得到更加科学严格和依规合法的利用；严格落实区委区政府《关于加强农村集体土地和房屋管理工作的意见》，对街镇、村集体经济组织利用农村集体土地和房屋进行租赁、转让、项目建设、对外合作、抵押担保等的处置事项，履行村提议、街镇审核、区审议程序，进一步统筹集体产业用地集约高效利用，加强集体产业项目管理服务，促进存量产业空间提质增效。

4.基础设施建设提速，城镇承载功能得到增强。

以人居环境整治带动村庄基础设施建设。以解决实际问题、满足群众生活需求为导向，全面排查城乡结合部污水、垃圾、公厕、户厕、村容村貌等人居环境问题，因地制宜，逐村编制人居环境整治实施方案，作为年度整治工作的依据和基础；按照“不漏一户、一村一策、问题导向”原则，将41个村庄纳入城乡结合部人居环境整治范围，“一村一策”方案已全部编制完成并于2020年4月通过属地政府、区级联席会、区政府专题会审议。

美丽乡村建设治理成效显著。推进落实“百村示范、千村整治”任务，深化村庄清洁行动，成立了农村人居环境整治及美丽乡村建设专项工作组，建立人居环境问题台账，实行动态销账式管理；加大农村垃圾治理力度，推进生活垃圾分类，采用村清扫收集、区运输消纳的模式进行农村生活垃圾收集处理，完成非正规垃圾堆放点治理；高质量推进“厕所革命”，改造旱厕293座，实现农村公厕干净无味、管理有效、100%达标；梯次推进生活污水治理，在河西王佐、长辛店建设日处理能力2100吨的农村污水处理站11座。

城乡基础设施不断完善。地铁8号线三期、16号线等轨道交通工程顺利实施；京良路东段、六圈路等城市快速和主干路加快建设；槐房北路、四合庄三号路等城市次干支路完工，村庄道路保洁全部纳入第三方机构规范管理；建设完成槐房再生水厂，全面推进河西第三水厂建设工作，启动河西第二水厂前期工作，完成长辛店集中供水厂、王佐集中供水厂局部升级改造工程。

增强资金保障力度。加大专项财政投入力度用于农村地区基础设施运行维护，以村为单位建立了“五有”长效管护机制，建立基础设施台账；对于基础设施较完善的17个村庄，通过强化管理、完善长效管护机制实施整治；对于基础设施相对薄弱、需投入资金实施建设的24个村，市区财政将对道路、厕所、垃圾等有明确补助标准的项目给予资金支持，街镇、村积极筹措资金；明确运维管护职责分工、保障政策、数量及标准，确保各项基础设施长期有效发挥作用，增强城镇化的承载能力。

5.公共服务均等化持续推进，城乡居民生活水平显著改善。

科教文卫设施进一步完善。持续扩大优质教育资源，全区优质学位占比从“十二五”的60%增长到现在的80%；引进人大附中、民大附中、北大附小、首师大在长辛店教育集群和云岗教育集群合作办学；新型农村合作医疗实现区级统筹，部分经济实力较强的村对新农合报销范围外的医疗费用进行二次报销；农村文化设施覆盖率有效提高，加大资金投入带动农村文化服务效能提升，扶持街镇基层公共文化设施建设升级累计投入财政资金5641.56万元，农村建设基层图书室（益民书屋）67个。

就业服务工作不断加强。加强农村科技服务力度，利用科三费项目、科技型中小企业创新基金项目支持企业开展农业领域科技研究，创建京辰瑞达、中都泰和、北京国家数字出版基地等科技孵化器企业；开展区内帮扶，建立健全精准帮扶六项工作机制，将社区公益性就业组织政策向农村延伸，在五个街镇试点建立社会公益性组织，托底安置农村就业特困人员就业；通过认定定点培训机构，承担农民工技能培训工作，给予城乡劳动力参加职业培训期间生活费补贴；根据新型农民培养政策，结合街镇发展需求，开展实用性技能培训。

城乡社保标准逐步一致。城乡居民基本养老保险实现应保尽保，截至2020年底，共计3140人办理了城乡居民养老保险转移接续，城乡居民基础养老金标准从2015年人均470元调整至2020年人均830元；对享受城乡居民最低生活保障和生活困难补助待遇的低收入及河西、宛平城地区的农村居民给予更多参保补贴。加大对农村低收入群体的政策倾斜，提高托底保障水平，农村低保标准由每人每月710元增长至每人每月1170元，低收入标准由每人每月930元增长至每人每月2200元。

6.基层治理制度调整完善，城乡管理水平逐步衔接。

坚持和加强党对农村工作的全面领导。依托区委农村工作领导小组，以党建为引领，建立各街镇（地区）党政领导班子和领导干部推进乡村振兴战略实绩考核机制，通过制度压实街镇党委政府一把手第一责任人的责任，形成区乡村三级书记抓乡村振兴的工作格局；向市级软弱涣散村选派第一书记，招录乡村振兴协理员到村工作，充实基层党建力量；完成两轮村“两委”换届选举，严格“五好、十不能”候选人资格条件，坚决把涉黑涉恶等不符合条件的人选挡在门外，村党组织书记和村委会主任“一肩挑”比例达87%，村干部年龄、学历结构实现整体优化提升。

推进全面从严治党向农村基层延伸。出台《2018—2022年丰台区农村干部教育培训规划实施方案》，落实“三级联训”，村干部轮训覆盖率达到100%；出台《丰台区村干部管理监督细则》，将村集体经济组织及下属各级全资、控股企业主要负责人纳入监管范围，进一步扎牢制度笼子，确保村干部管理监督无破窗；持续开展农村地区扫黑除恶专项斗争和软弱涣散村整顿，村干部资格联审长效机制有效落实，村干部队伍更加纯洁化；完善“四议一审两公开”“三务公开”制度，实施村级重大事项决策闭环管理，村级权力进一步规范运行。

全力以赴抓好农村疫情防控工作。坚持党建引领疫情防控，建立“区委农工委区农业农村局+街镇包村领导+村党组织书记”三级联乡包村联络机制，汇聚打赢疫情防控阻击战的强大合力，确保“四方责任”落实到位；建立社区（村）常态化巡查指导工作机制，明确111名机关干部，对全区408个社区（村）日常防控工作进行巡查督导，做到第一时间发现问题，第一时间整改落实，切实压实防疫责任；开展“常态化疫情防控示范社区（村）”创建工作，推进社区（村）智能化建设，安装“智慧社区治理系统”，增强社区（村）防控能力和效率，提升社区（村）治理智能化水平。

加快推进村居对接，开展新型农村社区建设。加强村转居社区组织建设，健全完善村转居社区“两委一站”工作机制；指导村转居社区健全社区协商工作机制，在村转居社区开展“月月有协商、人人会协商”的社区微协商活动，同时建立区、街、社区三级议事协商联动机制；在村转居社区开展“楼门院”示范点创建工作，提升居民参与水平，打造共建共治共享的社区新格局。“十三五”期间，实现撤村7个，菜户营村实现整建制农转居。

强化社区认同感引导，深化村民自治实践。督促指导各街镇和村建立、完善和落实村规民约，实现有章可循的村民自治管理；推进新时代文明实践中心建设，打造新时代文明实践“邻里驿站”网络互动平台，挂牌成立1个实践中心、5个实践所、75个实践站、56个志愿服务队，开展各类文明实践活动565场。

7.“减量留白增绿”持续落实，生态文明建设不断加强。

严格控制人口规模。通过“以业控人”和“以房管人”，“十三五”时期，丰台区农业户籍人口由2016年的86881人减少到2020年的83145人，总计减少3736人。

生态环境持续改善。大力推进煤改清洁能源工作和清洁空气行动计划，农村地区累计完成“煤改电”2万余户，已于2017年基本实现“无煤化”；推进污水全面收集与治理，已基本实现污水处理设施全覆盖和污水全收集，完成河西农村污水管网和污水处理厂、花乡南部污水处理站和晓月苑污水处理站升级改造等工程，污水处理率达98%；严格保护饮用水水源和地下水，街镇及以上集中式地下饮用水水源地水质保持全部达标；实施黄土岗灌渠、葆李沟、小龙河、丰草河、九子河、造玉沟、蟒牛河7条市级黑臭水体截污治污工程，基本消除黑臭水体；规模化畜禽养殖场全部实现停产或转产，传统散养家禽养殖业全面退出，提前完成养殖场污染物治理工程任务；持续推进农业面源污染防治，实施耕地分类管理，开展受污染耕地安全利用和土壤环境监测，受污染耕地安全利用率达到90%。

乡村生态环境品质得到提高。超额完成新一轮百万亩造林目标任务，实现各类绿化面积4600亩，实现“留白增绿”61.05公顷，新建、改扩建公园40个；积极创建首都绿色村庄，在4个村打造了3142平方米的屋顶绿化和2964平米的垂直绿化，形成了突出城市森林理念、乡土树种种类繁多、注重生态系统完整性、科学性、生物多样性的独具特色的造林景观。

（二）丰台区城乡一体化发展存在的主要问题

1.集体经济发展不平衡不充分，制约城乡一体化均衡推进。

一是农民所得与集体经济水平未完全挂钩。集体经济总量较大，但利润与农民所得增幅不高；农民所得主要为报酬性收入，对集体经济收入依赖较高，家庭经营性收入和转移性收入占比较低；二是集体经济面临提质增效挑战。丰台集体企业数量优势明显，但企业平均收入规模、企业平均税收贡献等质量指标的竞争力不足；三是河东河西村镇发展不均衡。河东集体经济收入和资产总量占丰台的9成以上，河东的城市化路径相对明确，大部分已进入城市化收尾阶段，河西的城市化进程相对缓慢。

2.区域统筹成为突出难点，城市化成本不断推高。

一是集体用地统筹力度不足。“强村型”和“分散式”的发展模式导致丰台集体土地“小、散、低、乱”的现状，土地资源利用效益低下，缺乏统筹安排；二是产业承载力弱。丰台农村现状产业与首都四个中心定位、丰台中心城区定位和“高精尖”产业要求有较大差距，农村集体产业项目以商业、办公和集体土地租赁住房为主，新产业同质化严重且落地周期长，过渡期集体收益难以接续，街镇集体产业与丽泽金融商务区、丰台科技园区等重点功能区融合发展程度不高；三是城市化战线过长不断推高实施成本。农村城市化面临着规划管控调整，部分村镇对算好“四本账”谋划不足，成本平衡难度较大；城市化和城乡结合部改造中实施政策不系统和不连续，形成历史遗留问题，如转居成本不断推高，超转趸交压力巨大等。

3.集体产权制度改革起步早，但顶层设计亟需创新。

丰台的集体产权制度改革虽然起步早，但也面临着股份合作制企业法人地位不明确并亟需积极推进农村集体经济组织法立法工作；另一方面，撤村转居形势下集体股的比例调整还有待进一步探索调整、部分股权权能受限、分红征税制度不完善等问题，还需要在顶层设计层面进行创新改革。

4.农村基础设施薄弱，城乡人居环境差距较大。

一是农村地区基础设施历史欠账多。部分农村规划道路尚未建成，村庄不同程度存在污水处理设施建设滞后、市政管网铺设欠缺、道路破损、绿化不足，背街小巷以及村边缘地带仍存在堆物堆料、积存垃圾等问题；二是农村公共服务覆盖仍需加强。部分村庄尤其是河西的公共服务设施仍然不足，供需匹配失衡，公共服务配置停留在“补齐短板”层面，距离“高品质”的差距仍比较大；三是农村人居环境整治任务艰巨。农村产业发展面临瓶颈制约，对人居环境的支持作用有限，农村人居环境整治处在粗放管理向精细化管理转型阶段，虽然农村人居环境大幅改善，但村民长期形成的不良生活习惯尚未全面改变，农村地区人居环境存在反弹风险。

5.村转社区治理关系尚未理顺，党建引领与组织建设仍需加强。

一是村转社区工作推进相对缓慢，村对成立居委会积极性不高，社区建设相对缓慢；二是村转社区管理难度大，农转居人员的居住范围广，管辖人员关系相对复杂，管理难度相对大；三是村转社区物业、社区居委会、村集体经济组织三者之间的职责、权益不够顺畅，村转社区财政支持有限，导致众多管理工作仍由集体经济组织自行承担，推高了村转社区的管理成本；四是个别基层党组织的凝聚力不够强，乡村治理体制机制的探索不够深入，党建引领与农村基层组织工作仍需加强。

二、面临形势

“十四五”时期是我国全面建成小康社会和开启全面建设社会主义现代化国家新征程两个百年目标的历史性交汇时期，是精准脱贫与乡村振兴衔接、供给侧结构性改革深化的重要历史节点。在新的发展阶段，国内外发展环境发生了深刻变化，机遇与挑战并存。丰台区作为首都“四个中心”的主承载区之一、国际一流和谐宜居之都建设的重要区域和疏解非首都功能的关键区域，必须紧紧抓住战略调整机遇，做好“腾笼换鸟”文章，培育集体经济升级转型新动能，全面推进“土地”、“产业”、“人”和“治理”四位一体的城市化进程，加快城乡融合均衡可持续发展。

（一）发展环境

1.国家重塑新型工农城乡关系为丰台城乡一体化指明了改革方向。

2019年4月国务院发布了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，提出“重塑新型城乡关系，走城乡融合发展之路，促进乡村振兴和农业农村现代化”的意见以及“到2022年，城乡融合发展体制机制初步建立”、“到2035年，城乡融合发展体制机制更加完善”、“到本世纪中叶，城乡融合发展体制机制成熟定型”的阶段性目标。2020年11月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提出“全面实施乡村振兴战略，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业农村现代化”和“完善新型城镇化战略，推进以人为核心的新型城镇化”。当前，丰台通过重点功能区和重大项目建设、绿隔建设、城市化统筹试点等在统筹协调城乡发展、推进新型城镇化、深化农村改革等方面取得了较大进展，但城乡要素流动不顺畅、公共资源配置不合理等问题依然突出，国家重塑新型城乡关系的顶层设计为丰台区城乡一体化发展指明了有序推进农村地区城市化、城乡融合和城乡一体化发展的改革方向。

2.京津冀协同发展为丰台集体产业升级转型提供了重要契机。

“十四五”时期，京津冀协同发展从“谋思路、打基础、寻突破”的阶段进入到“滚石上山、爬坡过坎、攻坚克难”的关键阶段。习近平总书记在京津冀协同发展座谈会上指示要求，“紧紧抓住‘牛鼻子’不放松，积极稳妥有序疏解北京非首都功能”。在此背景下，北京大力加强“四个中心”功能建设，提高“四个服务”水平。作为北京核心功能的重要承载地和疏解非首都功能的主阵地，“十四五”期间丰台面临着成为京津冀协同发展重要连接点的机遇，面临着推动疏解整治向纵深发展，面临着统筹利用腾退空间、实现“腾笼换鸟”升级转型，在更大范围内破解城乡一体化发展难题、走内涵集约可持续发展的挑战。京津冀协同发展战略为推动丰台区以疏解促转型，疏解整治促提升工作的深入推进提供了契机；也为丰台推进淘汰落后产业、释放拓展区域发展空间，为丰台产业转型升级和高精尖产业体系入驻做好了战略留白。

3.北京新总规和推动南北均衡发展为丰台城乡描绘了实施蓝图。

在《北京城市总体规划（2016年—2035年）》中，强调了城乡统筹对落实首都城市战略定位的重要性，要求把城市和乡村作为有机整体统筹谋划，破解城乡二元结构，推进城乡要素平等交换、合理配置和基本公共服务均等化。丰台作为中心城区之一，是首都高品质生活服务供给的重要保障区，首都商务新区，科技创新和金融服务的融合发展区，高水平对外综合交通枢纽，历史文化和绿色生态引领的新型城镇化发展区。同时，市第十二次党代会提出了“推动南北均衡、城乡一体、内外联动、区域协调”的要求，2010-2012年、2013-2015年、2018-2020年先后实施三个阶段的“城南行动计划”，针对南北差距，“补短板”、“筑高地”，实施了一系列重大项目和支持政策。丰台区作为南部地区行动计划中唯一中心城区，面临着成为引领南部地区高质量发展增长极的机遇。当前，丰台城市化建设和城乡结合部治理虽取得一定进展，但与城乡共同繁荣的要求仍存在较大差距。新北京城市总体规划和城南行动计划为丰台“十四五”时期的城乡发展定位、优化首都功能和推进产业结构升级转型描述了具体的实施方向。

4.丰台要上台阶、妙笔生花看丰台对城乡发展提出了更高要求。

丰台区作为北京南部地区唯一的中心城区，既是“一核一主一副、两轴多点一区”城市版图的重要组成部分，也是全市南北均衡发展的前沿阵地。近年来市委主要领导多次对丰台工作作出指示，从“丰台区要上台阶”到“未来风光看丰台”，再到“妙笔生花看丰台”，不仅为丰台各项工作指明了方向，更凸显了丰台在首都发展大局中的地位和作用。通过落实《北京城市总体规划（2016年—2035年）》和《丰台分区规划（国土空间规划）（2017年—2035年）》中丰台的功能定位，同时对接减量发展，加强规划统筹，实现区域协同，这需要深入落实丰台区战略定位，推进新型城镇化体制机制改革，强化区级统筹与管控，推进城镇与乡村、国有与集体用地的协调发展。因此，不论是站在北京市对丰台发展的新期待还是丰台分区规划中的战略定位与发展路径，都对“十四五”时期丰台的城市化和城乡一体化工作提出了更高的要求。

（二）风险挑战

近年来，国际国内形势变化复杂；2020年以来，新冠疫情席卷全球，世界经济深度衰退，中美贸易摩擦再度升级，粮食安全再次得到高度重视，我国将构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。“双循环”的新发展格局对于丰台城乡要素的流动和工农城乡关系的重塑影响深远。疫情传播反映出传统城镇化的不足，将更强调以人民生命安全和身体健康为前提、推进以人为核心的新型城市化，同时也对农民工市民化、改善城乡管理水平提出了更高要求。作为涉农区，丰台河西如何在保障粮菜生产的基础上加快转变农业发展方式、探索生态文明建设等。新形势与新变化都对未来五年丰台的城市化进程与城乡一体化探索提出了新命题与新挑战。

城市化建设投资规模大，自有资金难以满足项目需求，主要依靠银行贷款解决，还款来源为土地入市收益。一旦土地开发建设过程中遇到困难，或者项目进展滞后，开发成本和资金需求就会不断增加，项目推进难度也会随之加大，形成恶性循环，增加了资金链断裂、还款困难等风险。受宏观政策的影响，土地入市节奏逐步放缓，影响土地开发成本回收和还款节奏，融资还贷风险增加。

十三五时期的疏解整治促提升中提出了存量疏解、增量控制、结构优化、提质增效等要求，原有的“大拆大建”等建设模式和发展思路，已不符合今后的形势与要求。在十四五的城市化进程中，面临着既有开发建设项目如何延续、待开发建设的村庄如何发展、公共服务如何保障、人口疏解目标如何实现、人才资金如何保障等必须明确的现实问题，这些问题在缺乏顶层设计、政策支持和统筹指导的前提下，给城市化和城乡一体化都带来了一系列的风险和挑战。

在城市化推进过程中，群众对自身的利益高度关注、诉求日趋多样化，丰台在征地拆迁、回迁安置、就业、社保等方面引发的集体访、越级访一直较高，形成了一定的社会不安定因素。同时，城市化实现后，农民的思想观念、生活习惯、生产方式等，需要逐步与新的生活方式、就业方式、服务保障方式接轨，容易形成新的不稳定因素，给社会稳定带来一定的风险和隐患。

“十四五”时期，丰台区发展机遇与挑战并存，总体上处于城市功能重塑期、转型升级阵痛期、农村改革深化期和区域融合突破期四期叠加的重要历史阶段。丰台区需要通过改革发展路径、发展模式和体制机制构筑改革高地来推进城乡一体化。

三、发展思路和目标

（一）指导思想

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，落实北京“建设国际一流的和谐宜居之都”的要求，立足把丰台建设成为“四个中心”功能的集中承载地区和新时代高质量发展的典范城区的战略目标，遵循城乡一体化发展的基本规律，以改革创新为根本动力，以统筹、融合、转型、重塑引领丰台城乡一体化发展，持续推进城市化建设与乡村振兴，努力构建高端化、特色化、联动化的业态体系、集约高效均等有品质有活力的城乡空间、绿色生态且独具文化魅力的宜居品牌以及和谐有序的治理体系，最终形成彰显生态文明优势的高质量、高品质城乡一体化发展新格局。

（二）发展原则

1.坚持以人为本，统筹发展。

坚持新型城镇化以人为本的发展理念，注重人的全面发展和满足城乡居民日益增长的美好生活需要，促进农民身份转变为“有资产”的居民身份，生活水平实现“城区化”；享有覆盖均衡和高品质兼顾的公共服务设施，促进生活、就业、社保、教育和培训的全面提升，实现改革成果共享；聚焦更强有力的统筹城乡发展，统筹城乡治理，实现城乡合治，统筹空间布局，实现腾笼换鸟，统筹产业联动转型，实现集聚集群升级，统筹多元利益主体，实现共享共赢发展。

2.坚持深化改革，创新发展。

坚持更大力度的纵深推进改革，促进城乡融合的体制机制的创新，保护集体资产所有权、农村土地承包经营权和农民财产与收益权，深入推进土地流转，加快土地确权，创新城乡之间相互融通的路径与通道，发挥市场对资源配置的决定性作用，通过政府投入撬动市场与社会资本参与到乡村的城市化建设中，创新激活乡村自下而上的发展动力与能量。

3.坚持因地制宜，引导发展。

坚持从实际出发因地制宜分类有序的推进河东、河西的城市化实施。积极引导河东在提升土地集约利用和加快产业转型的基础上，注重全面均衡的高质量城市化，加快推进“人”的城市化和“治理”的城市化，加快实现生活水平城区化和乡村现代化，加速形成精细化城乡基层治理格局；积极引导河西错位发展，立足生态环境优势，挖掘本地特色和比较优势，探索出一条引领生态文明且与河东景观风貌不雷同、功能却有机互补的城市化路径。

4.坚持留白增绿，惠民发展。

坚持将生态文明建设放在最重要的位置，落实城市功能疏解、更新和调整，将腾退空间优先用于留白增绿，建设城乡绿道绿廊，大力提高绿化覆盖率，注重完善城乡生态与服务居民生活相结合，为百姓提供高品质的惬意生活休闲空间；继续加快城乡结合部和农村的人居环境整治，统筹功能疏解、人口控制、用地减量、空间优化等目标，严格坚守生态保护红线和城市增长边界。

（三）发展目标

“十四五”时期是推动丰台城乡一体化高质量均衡发展的战略机遇期和高品质提升的关键期，按照“河东全面收尾、实现均衡的高质量城市化，河西积极推进、探索低密度高品质的城乡一体化”的总体目标；到2025年，基本实现城乡居民生活水平与河东河西区域发展水平日趋均衡，农村集体经济可持续发展能力不断增强，城乡基础设施与公共服务的覆盖与品质差距进一步缩小，城乡基层治理体系与机制日臻完善，生态环境与人居品质得到明显改善。具体的发展目标如下：

1.农村转型发展动力和经济活力得到增强。

预期农村集体经济收入年均增长6%左右，河东以集聚集群发展实现产业联动为重点，统筹利用腾退空间、实现腾笼换鸟；河西立足绿色生态旅游资源，依托集体经营性建设用地统筹试点，培育科技研发、军民融合与文化创意产业，促进农林绿色产业与文化旅游、康养宜居产业的深度融合。

2.农民生活质量和获得感满意度明显提升。

预期农民人均所得年均增长7%左右，实现农民增收两个快于（农民人均所得增速快于城镇居民、经济薄弱村农户人均所得增速快于全区农民人均所得增速），加快农村基础设施“补短板”，推进城乡公共服务覆盖均等化，改善农村人居环境，实现农民生活质量与城市居民逐渐无差别。

3.统筹城乡融合发展的机制不断创新完善。

创新完善统筹城乡发展和城乡融合发展的体制、机制、政策和路径，以区划调整统筹城乡合治，以村地区管统筹用地空间，以集聚集群统筹产业布局，以协调利益统筹多元主体，加快建立城乡之间相互融通的市场机制与政策机制，缩小城乡二元结构和河东河西区域发展差距。

4.新型城镇化发展呈现高质量高品质格局。

立足“人”的城市化和实现“人”的全面发展，有序梯次推进整建制转居和新型农村社区建设，打造绿色智慧的共享社区。积极完善社区治理模式，引导农民生产生活方式向市民转变。河东地区分类推动城市化统筹试点的方案优化实施，全面收尾实现均衡的高质量城市化；河西地区积极推进集体经营性建设用地统筹试点，推进产城融合，探索低密度、高品质的城乡一体化；进一步缩小河东、河西区域发展与城市化水平的差距。

5.美丽乡村减人增绿和生态文明持续巩固。

以“两减一增”为突破口，继续落实“以证管人、以房管人、以业控人”，完成“十四五”人口调控任务；持续推进美丽乡村建设，优化实施人居环境整治专项行动方案；持续加强空气质量改善，推进农村水环境治理，保障土壤环境安全，巩固农村地区人居环境的持久性，提升生态环境的宜居品质。

在阶段目标的基础上，结合“十四五”时期丰台区社会经济发展的总体目标，根据当前的基准值，分别从总体发展、产业转型升级、基本公共服务、基础设施建设和生态文明建设等五个方面给出“十四五”时期丰台区城乡一体化发展指标的目标值（下表）。

表4-1 丰台区“十四五”城乡一体化发展指标

（四）发展路径

1.河东地区全面收尾、实现均衡的高质量城市化。

以全面实现均衡的高质量城市化为目标，深化落实首都“四个中心”功能定位，优化城乡空间体系；对接中心城区高精尖发展定位与要求，构建高端化、特色化、联动化的产业体系，引导培育形成高端商务服务、新兴金融服务、文化创意和高品质生活性服务业协同发展的产业结构；注重“土地”、“产业”、“人”和“治理”四维一体的全面均衡发展，推进转居人口全面融入城市生产生活，精细化构建现代城乡治理格局，全面实现城乡融合和均衡的高质量城市化。

高端引领，突出均衡的高质量发展。在首都城乡格局中，丰台既属“一主”，又处“一轴”沿线，是“四个中心”功能的集中承载地区，是建设国际一流和谐宜居之都的关键地区。河东三乡是丰台建设“首都商务新区”、“科技创新和金融服务的融合发展区”、“历史文化和绿色引领的新型城镇化发展区”、“首都高品质生活服务供给的重要保障区”、“高水平对外综合交通枢纽”等五大战略定位的首要支撑区域，也是丰台培育城乡一体化发展的高水平示范区，必须坚持高端引领，并重视人的城市化与治理的城市化的齐头并进，突出全面均衡的高质量发展目标。

强化统筹，推动腾笼换鸟转型发展。聚焦统筹协调促发展，以街镇一盘棋的思路推动区域发展；开展腾退空间利用试点，统筹腾退空间将其拓展为城市绿色生态空间或吸引配置高精尖产业项目；统筹完善村地区管机制，引导集体产业建设指标向重点功能区及周边配置，促进产业集聚和集群发展；推广创新街镇统筹下的跨村土地置换、入股联营的统筹发展模式；完善招商机制，优化营商环境，通过合作运营，培育发展研发设计，企业管理等特色总部经济和高端楼宇经济；统筹集体土地建设租赁住房，打造开放的共享生活区新业态，为周边重点功能区提供服务，促进区域职住平衡。

加快实施，全面提升城乡风貌品质。按照减量发展要求，以《北京城市总体规划（2016年-2035年）》和《丰台分区规划（国土空间规划）（2017年-2035年）》为统领，严格按照王四营乡试点经验，算好历史、规划、时间、实施效果“四本账”，按照批复的河东地区城市化统筹试点优化方案加快实施进度；明确时间表和任务单，分类落实具体项目的实施进度，确保集体土地供应按计划实现；推动单一项目建设和环境整治向社会、文化、经济和城市治理等多维度拓展，全面提升河东地区的城乡面貌和城市品质。

2.河西地区积极推进、探索低密度高品质的城乡一体化。

以加快探索低密度高品质的城乡一体化为目标，按照“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的原则，尽快补齐河西基础设施与公共服务设施的短板。以优化落实长辛店统筹试点实施方案为基础，打造产城融合组团，探索具有河西特色的低密度生产空间与高品质生活、生态空间共融的城乡一体化模式。

积极落实统筹试点，加快推动产城融合。积极落实长辛店二道绿隔集体经营性建设用地统筹利用试点实施，稳妥推进土地使用权入股、镇村联营试点模式，提升集体土地对高端资源的集聚力，建立农民依托建设用地实现收入增长的长效机制；加快丰台科技园西区建设，依托航天三院、201所、中车等重点园区与企业，打造“科技创新”、“军民融合”、“文化创意”、“健康养生”、“宜居服务”等区域组团，实现产城融合；促进农林绿色产业与文化旅游、康养宜居产业的深度融合，带动河西农村人口就近转移就业、就地城镇化。

优化村镇承载能力，挖掘提升区域品质。统筹村镇、国企、军工航天院所及其配套单位等多元主体，打破空间分割，协同推进河西“基础设施补短板”工程，提升公共服务能力，优化提升村镇的接待与承载能力；加强浅山带山体裸露区、工业工厂区等的生态保护与生态修复，挖掘各地的比较优势和特色资源，整合小散乱的同质化资源，扎根经营“绿色生态”、“康养宜居”、“文化魅力”等品牌，打造“京西后花园”、“生态体验”、“健康养老”等魅力精品路线，建设一批星级农业观光园和田园综合体，全面提升河西区域品质，形成低密度、高品质的城乡一体化景观。

四、“十四五”时期城乡一体化的重点任务

“十四五”时期，丰台迎来城乡一体化发展的重要转型期，通过聚焦全面增强统筹、产业转型升级、改革创新深化、基础设施牵引、公共服务提质、社会治理精细和特色生态文明等七个领域，推动丰台城乡一体化发展。

（一）聚焦统筹协调，重塑“全域丰台”的城乡体系

“十四五”时期，丰台将通过主动强化城乡一体化在首都中心城区和首都核心功能主承载区建设中的责任担当，加强全面统筹和“全区一盘棋”的思想，统筹谋划城乡一体化的各项工作，主动融入丰台建设“四个中心”功能集中承载地的大战略、带动城市南部地区加快发展的大视野中去。打破城乡分割，推进城乡合治，加强规划引领，保障规划实施，重塑覆盖全区协同联动的城乡空间体系。

1.全面加强统筹，系统协调推进。

通过治理、空间、产业、利益的全域统筹，强化政策、土地（房屋）、资金、资产、资源的有机结合，以街镇一盘棋的思路协调系统推动丰台的城市化与农业农村发展。

治理统筹。完成丰台行政区划调整和治理体制机制改革，逐步解决丰台城乡空间破碎化、治理二元化等问题；统筹农村城市化建设不同时期相关政策，全面集成绿隔、重点村城市化、重点工程、土地一级开发、棚户区改造和环境整治及城市化统筹试点等多种政策，因地制宜、科学创新，系统的解决历史遗留问题，加快推动农村城市化建设工作。

空间统筹。统筹好宅基地、集体经营性建设用地、农业用地的关系，实现集体土地的集约利用；健全“村地区管”机制，落实城乡建设用地的“减量瘦身”；在街镇统筹基础上继续创新推广跨村土地置换、入股联营的发展模式，加快长辛店统筹利用集体产业用地试点工作实施建设；以街镇为单元开展集体产业用地腾退整治改造利用工作，鼓励建设用地多功能复合利用，盘活存量空间和低效空间，实现“腾笼换鸟升级转型”。

产业统筹。在落实空间统筹与“村地区管”机制的基础上有效整合区域资源，充分发挥重点功能板块的辐射溢出效应，积极引导集体产业建设指标向重点功能区及周边配置，促进产业以集聚和集群式形态发展，以集聚和集群带动城乡产业的联动，形成配套和互补；落实产城融合，坚持“商”“住”配套、“职”“住”平衡原则，合理布局产业；加强产业协同，统筹招商引资平台，引导乡村调整结构，打造集体经济优势产业和主导产业，实现提质增效发展。

利益统筹。统筹建立基础数据平台，共享各部门涉及城市化、农业农村发展的各类部门数据，建立统一的标准和数据库，为科学管理、信息沟通奠定基础；统筹建立利益主体协商平台，集合各方利益主体，统筹多元目标，做好公众参与，尊重村民意愿，实现各方利益平衡；统筹建立部门协商平台，通过建立综合目标体系，实现目标与政策的协同推进，促进各部门规划政策、资金投放、项施程序、收益分配与激励机制的统筹，彻底解决历史遗留问题。

2.加强规划引领，确保落实落地。

以科学规划为引领，严格落实蓝图布局，实现覆盖资源优化配置，兼顾全域推进和因地制宜，完善城乡基础设施，有效加强部门协作，全力保障项目建设。

以规划为引领，建立覆盖全域的城乡空间体系。突出规划引领作用，以城市总规、分区规划和丰台“十四五”规划中战略定位和发展目标为指导，科学谋划城乡一体化的各项工作，实现城乡要素开放流动和公共资源均衡优质配置；以实施单元为基准，严格落实分区规划的各项指标任务，强化底线约束，最大限度保障资源优化配置，实现减量发展；做好各类规划的实施衔接工作，建立覆盖全域的城乡空间体系，协调城乡结合部、乡村和社区的建设，实现规划实施从传统的城乡割裂、局域分离、单一平面向城乡协同、局域联动、立体多元转变。

严格落实规划，全力加快保障项目落地建设。组织实施好规划，坚决维护规划的权威性和严肃性，对已确定的规划要严格执行、长期坚持、不随意变更；全面推进一绿地区城市化统筹试点规划的优化实施，促进河东城市化的收尾，通过算好历史、规划、时间、实施效果“四本账”，严格把控总成本，合理安排时间表和任务单，分类有序推动一绿地区的项目实施建设工作；落实原长辛店镇统筹利用集体产业用地试点规划方案，加快土地使用权入股、镇村联营试点模式的实施，完善镇级联营公司的章程和内控制度，进一步探索镇域统筹下高品质产城融合的河西城乡一体化实施路径，总结形成“可复制，可推广”的试点成果。